Natuurcompensatie. Kansen voor en door natuurcompensatie bij de aanleg of verbreding van wegen

Abstract

Natuurcompensatie is bij infrastructurele projecten, zoals de aanleg of verbreding van wegen, inmiddels een wettelijk afgedwongen vanzelfsprekendheid. Bij natuurcompensatieprojecten zijn vele organisaties en personen betrokken, die vaak actief participeren in meerdere natuurcompensatieprojecten. Wettelijk gezien zijn er slechts twee partijen écht nodig: de initiatiefnemer en het bevoegd gezag. De initiatiefnemer kan er vervolgens voor kiezen om ook andere overheden, maatschappelijke organisaties en marktpartijen erbij te betrekken. De motivatie om dit te doen kan heel verschillend zijn: soms worden anderen uitgenodigd om te participeren zodat het project dat de natuur aantast geen uit- of afstel oploopt. Een andere keer is er een intrinsieke motivatie om de natuur vooruit te helpen. Ondanks of zelfs dankzij de ingreep. Rijkswaterstaat Noord-Brabant was benieuwd of er door de verschillende overheden – rijk, provincies en gemeenten – verschillend werd omgegaan met natuurcompensatie. Om dit te toetsen werden zes natuurcompensatieprojecten onder de loep genomen en vond een evaluatie plaats op ecologische, juridische en bestuurlijke aspecten. De waargenomen ervaringen zouden handvatten kunnen bieden om meer kansen te benutten voor en door natuurcompensatie. Het onderzoek is uitgevoerd als afstudeeropdracht voor de masteropleiding milieunatuurwetenschappen van de Open Universiteit. Stap 1 Allereerst wilde RWS weten of deelnemers per project maatwerk leveren of dat er sprake is van een projectoverstijgend kader. De eerste fase van dit onderzoek laat zien dat dat kader nauwelijks aanwezig is. Organisaties, inclusief RWS, bekijken per project of en hoe er deelgenomen wordt. Projectoverstijgend is gekeken hoe tevreden men over zichzelf én over andere betrokken organisaties is op het gebied van ecologische kennis, juridische kennis, kennis van beleid, gebruik van netwerken en van kostenbewustzijn. Uit de eerste onderzoeksfase blijkt ook dat er geen enkele groep van betrokkenen is die alle kennis of vaardigheden in huis heeft om leidend te kunnen zijn op alle terreinen. Er is steeds een mix nodig van diverse overheidsorganisaties, marktpartijen en maatschappelijke organisaties als je de best beschikbare kennis en vaardigheden optimaal wilt benutten. Als we uitgaan van het totaalbeeld zoals dat in figuur S1 is te zien, dan is de ideale mix: • voor ecologische kennis: maatschappelijke organisaties, • voor gebruik van netwerken: maatschappelijke organisaties, • voor juridische kennis: overige overheden (is minus RWS), • voor kennis over beleid: overige overheden, • voor kostenbewustzijn: markt. Voor een optimale benutting van de verschillende soorten kennis is in ieder geval samenwerking tussen de verschillende partijen onontbeerlijk. Stap 2 In de tweede fase stond de volgende vraag centraal: wat kunnen we leren van een zestal infrastructuurprojecten waarin natuurcompensatie werd uitgevoerd? De volgende zes projecten zijn aan een quick scan onderworpen: A73 – zuid: Venlo- Echt, A50 – Eindhoven-Oss, Tilburg Noordwest Tangent, A76 – oprit Voerendaal, N261 – reconstructie tussen Waalwijk en Tilburg, Viaduct Zuidwillemsvaart Someren. Van deze zes projecten was 2 keer het rijk, 2 keer een provincie en 2 keer een gemeente de initiatiefnemer. Een doel was om inzicht te krijgen in de belangen van de betrokken organisaties. Er lijkt geen sprake (meer) te zijn van een conflict tussen doelen van de ingreep en de (eigen) organisatiebelangen. De helft van de respondenten had met deelname aan het natuurcompensatieproject verkeerskundige belangen voor ogen, de andere helft natuurbelangen. Voor iedereen was de doelbereiking minstens volgens verwachting, voor 1/3 zelfs erboven. Het betreft hier kwalitatieve uitspraken, waarbij een enkele keer gesuggereerd werd dat er geen hoge doelen werden nagestreefd. Deelnemers waren vooral betrokken vanuit een intrinsieke natuurwaarde, 40% zette zich ook in voor extensief menselijk recreatief medegebruik van de natuur. Opvallend is dat vooral de gemeentelijke respondenten beide waarden hebben aangevinkt. Vervolgens kwam het verzoek om kwalitatieve uitspraken te doen over ecologische aspecten. Een kwart van de respondenten vond dat er te weinig ecologische informatie voor handen was of dat deze teveel verborgen was. De ontevredenheid zit vooral bij de rijksprojecten. Tevredenheid is er over de gemaakte beschrijvingen van de aanwezige natuurwaarden en over de gekwantificeerde effecten van de ingreep op de natuur. Vooral de provinciale en rijksrespondenten zien vanuit het natuurbelang liever dat aankoop, inrichting en beheer van natuurcompensatieterreinen in één hand komt. Het LEI constateerde in 2005 dat het aan kennis ontbreekt om te kunnen beoordelen of natuurcompensatieprojecten een ecologisch nut hebben. Volgens enkele respondenten klopt dat en hebben de natuurcompensatieprojecten vooral een juridisch nut zodat een ingreep geen uit- of afstel oploopt. Ruim 80% van de respondenten vindt echter dat zonder deze projecten de natuur er in Nederland (nog) slechter voor staan. Een deel van de respondenten vindt dat door het natuurcompensatieplan het landschap eerder beter dan slechter is geworden. Een groter deel is van mening dat de natuur beter is geworden door (de uitvoering van) het natuurcompensatieplan. De meest voorkomende uitspraak is: natuur beter, landschap slechter. In het 3e item in dit onderzoeksdeel probeerden we inzicht te krijgen in de omgang met beleidsmatige aspecten. Conform andere onderzoeken vindt vrijwel iedereen dat initiatiefnemers van een ingreep zorgvuldig met de wet- en regelgeving voor natuurcompensatie omgaan. Ook weinig verrassend: iedereen vond de aandacht voor fysieke compensatie in natuurcompensatieplannen terecht, ruim de helft was ook te spreken over de aandacht voor het vermijden van negatieve effecten en voor het treffen van mitigerende maatregelen. Grondverwerving voor natuurcompensatie blijkt een complex en onderschat probleem. Ongeveer 1/3 van de respondenten merkt op dat de resultaten voor de natuur beter hadden kunnen zijn als de grondverwerving makkelijker gaat. Onteigening zou voor natuurcompensatie een beschikbaar instrument moeten zijn. Vooral de respondenten van de rijksprojecten hebben vertrouwen in de rechterlijke deskundigheid. Ruim de helft van de respondenten denkt dat door het compensatiebeginsel makkelijker gebouwd wordt. Hier valt op dat vooral de respondenten van gemeentelijke projecten deze mening zijn toegedaan. We keken ook hoe de verdeling is tussen overheden, maatschappelijke organisaties en marktpartijen. Overheden, los ervan of zij nu betrokken zijn bij projecten op initiatief van rijk, provincie of gemeente, blijken het meeste vertrouwen te hebben in het remmende effect van natuurcompensatiewetgeving op bouwen in compensatieplichtige gebieden. De respondenten van marktpartijen zien de wet- en regelgeving wellicht zelfs als kans om meer te kunnen bouwen. Het laatste item waarnaar gevraagd werd, was over het gebruik van relevante netwerken. Omwonenden, andere overheden en belangenorganisaties hebben vaak het gevoel dat zij er (te) laat bij betrokken worden. Een grote meerderheid van de respondenten vond dat prima. Niet duidelijk is geworden of de respondenten de (te) late externe communicatie bewust ingezet hebben. 80% vindt dat maatschappelijk en/of bestuurlijk draagvlak voor natuur(compensatie)projecten niet het probleem is, maar dat meer bestuurlijke daadkracht nodig is. Vooral bij de respondenten van de gemeentelijke projecten wordt de bestuurlijke daadkracht node gemist. Als oorzaak van langdurige en slepende natuurcompensatietrajecten wordt regelmatig de onervarenheid van betrokken personen of organisaties genoemd. Over de omgang met die onervarenheid wordt heel verschillend gedacht. Niet laten deelnemen tot aan inhuren van deskundigen op kosten van de initiatiefnemer vormen het brede pallet aan oplossingen voor dit probleem. Dat meer samenwerking mogelijk en nodig is, onderschrijft iedereen. In deze 2e stap zijn geen bewijzen gevonden of RWS wellicht meer of zelfs te veel doet aan natuurcompensatie in vergelijking met andere overheden. Wel zijn er enkele aanwijzingen voor het tegenovergestelde: - respondenten van gemeentelijke projecten noemen vaker het natuurbelang als drijfveer, - vooral bij rijksprojecten is men van mening dat natuur en/of landschap er op achteruitgegaan is. Stap 3 De resultaten van de quick scan uit fase 2 dienden vervolgens als basis voor een verdiepingsslag van het project Tilburg Noordwest Tangent. De natuurcompensatie was ondergebracht in een multidisciplinair gebiedsplatform, genaamd de Groene Mal. In een paneldiscussie met (ervarings)deskundigen van de Groene Mal bleek dat belangrijke factoren voor het succes van de Groene Mal waren: - focus op relaties en het beschouwen van de activiteiten van de Groene Mal als vorm van relatiebeheer, waarbij men elkaar regelmatig wat gunde, - een gebiedsgerichte aanpak vanuit verschillende domeinen, - een samenwerkende bestuursstijl, - duidelijk is dat er niet zondermeer gesproken kan worden van een technocratisch, een puur economisch of een zuiver ecologisch probleem; wel van een complex probleem met sociale dimensies. Conclusie De eindconclusie is dat er voor een goed verloop van natuurcompensatieprojecten steeds een mix van actoren en een mix van bestuursstijlen noodzakelijk is. De samenstelling van de mix kan per fase en/of per deelnemer verschillen. Aangezien de initiatiefnemer zichzelf vaak ziet als centraal sturende actor - waar anderen uitgaan van een meer gelijkwaardige positie – kan deze pogen het groepsproces te sturen. Een initiatiefnemer kan kiezen uit drie stijlen van sturen: de hiërarchische aanpak (‘ik bepaal’), de netwerkaanpak (‘we zoeken overeenstemming’), of de marktgerichte aanpak (‘regelt u het zelf maar’). De drie stijlen lijken elkaar uit te sluiten. Beter is het om ze slim te combineren. De deelnemers in dit onderzoek lieten blijken dat ze een strikte hiërarchische sturing willen aanvullen met een aanpak die meer gericht is op zelfregulering (marktsturing) en consensus (netwerksturing). Bewust of onbewust lijken bestuursstijlen gecombineerd te worden. Organisaties die dit bewust doen weten goed hoe de hazen lopen en passen specifieke strategieën toe. We troffen dit aan bij de natuurorganisaties in de Groene Mal. Ze kennen hun beperkingen, maar zijn bereid de grenzen op te zoeken van hun beslissingsruimte. Een belangrijke eigenschap is dat ze vanuit meer perspectieven kunnen kijken. Aanbevelingen Op basis van dit onderzoek is er een aantal aanbevelingen aan RWS te doen: - benoem naast juridische en verkeersdoelen ook ecologische en bestuurlijke doelen, - denk kritisch na over de huidige scheiding aankoop/inrichting en beheer van compensatieterreinen, - kijk naar je rol en positie in relevante netwerken, - maak meer gebruik van de kennis en vaardigheden van andere actoren, - sta burgers minder vaak te woord via specialisten, - beschouw natuur en mobiliteit als twee kanten van dezelfde medaille (die leefbaarheid heet), - geef natuur en landschap een prominentere plek bij de verkenningen en de tracékeuze, - maak sneller gebruik van het recht op onteigening, waardoor de onzekerheid voor met name boeren korter duurt, - breidt gebiedsgericht daar waar mogelijk of nodig uit door het koppelen van meerdere natuur(compensatie)projecten en/of naar andere domeinen. De laatste aanbeveling laat zien dat er door natuurcompensatie kansen kunnen ontstaan. Een slimme combinatie van bestuursstijlen levert meer op dan volharden in alleen een markt- of een netwerkbenadering. Ook de derde stijl, de hiërarchische aanpak, geeft in sommige situaties simpelweg de beste resultaten. RWS zou dat in passende situaties niet uit de weg moeten gaan. De kansen voor natuurcompensatie kunnen verder vergroot worden door meer gebruik te maken van ervaringen in het buitenland. De interesse hiervoor bleek met name bij de presentatie van de resultaten uit de eerste fase aan de mensen van de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid. RWS zou dit aan kunnen zwengelen.